Grundgesetz (Legea Fundamentală) din 1949, care reprezintă constituția Republicii Federale Germania, este un prim exemplu de constituție parlamentară ce a introdus numeroase prevederi menite să protejeze sistemul democratic. Din multe puncte de vedere, Constituția din 1949 a fost elaborată cu scopul de a evita repetarea greșelilor constituției Republicii de la Weimar.
Un instrument considerat necesar din cauza instabilității din perioada interbelică
Această instabilitate a fost considerată responsabilă pentru slăbiciunea instituțiilor democratice ale Germaniei în perioada interbelică, motiv pentru care factorii considerați decisivi în ascensiunea la putere a Partidului Nazist în 1933 au fost modificați. Acesta este cazul rolului Președintelui Federal, care deține o putere mult mai restrânsă comparativ cu Reichspräsident-ul din timpul Republicii de la Weimar, sau al pragului electoral de 5% impus în alegerile federale pentru a limita fragmentarea voturilor și apariția partidelor extremiste. Însă, când vine vorba în mod specific de stabilitatea guvernului, cel mai important instrument este, probabil, moțiunea de cenzură constructivă, așa cum este definită în Grundgesetz:
Articolul 67. (1) Bundestag-ul poate exprima lipsa de încredere în Cancelarul Federal doar prin alegerea unui succesor cu votul majorității membrilor săi și prin solicitarea adresată Președintelui Federal de a-l demite pe Cancelarul Federal. Președintele Federal trebuie să dea curs acestei solicitări și să numească persoana aleasă. (2) Între depunerea moțiunii și alegeri trebuie să treacă patruzeci și opt de ore.
Articolul 68. (1) Dacă o moțiune inițiată de Cancelarul Federal pentru un vot de încredere nu este aprobată de majoritatea membrilor Bundestag-ului, Președintele Federal poate, la propunerea Cancelarului Federal, să dizolve Bundestag-ul în termen de douăzeci și una de zile. Dreptul de dizolvare expiră de îndată ce Bundestag-ul, cu majoritatea membrilor săi, alege un alt Cancelar Federal. (2) Între moțiune și votul asupra acesteia trebuie să treacă patruzeci și opt de ore.
Acest lucru înseamnă că, pentru a răsturna un guvern (în acest caz, înlăturarea Cancelarului), nu este suficientă simpla formare a unei majorități parlamentare împotriva acestuia; acea majoritate trebuie, de asemenea, să fie capabilă să ajungă la un consens pentru formarea unui nou guvern.
Această prevedere, inspirată din doctrina juridică germană antebelică (Heinrich Herrfahrdt, Carl Schmitt), a recunoscut fragilitatea guvernelor confruntate cu o moțiune de cenzură pur „distructivă”, care putea fi semnată de membrii Reichstag-ului fără ca aceștia să aibă vreo obligație de a alege un guvern înlocuitor.
În numeroase ocazii, în special după 1930, grupurile parlamentare comuniste și național-socialiste au votat la unison moțiuni de cenzură, fără nicio obligație de a forma o coaliție, lăsând astfel țara fără guvern.
În cei 14 ani de existență, Republica de la Weimar a avut 21 de guverne, cu 13 cancelari diferiți. Această alianță obiectivă a unor partide, al căror singur punct comun era dorința de a distruge sistemul parlamentar din interior, a deschis, în cele din urmă, calea către ascensiunea lui Hitler la putere.
„Legitimitatea devine legalitate”
Partidele istorice ale Republicii Federale, care au luat naștere tocmai din mișcările ce au suportat această practică parlamentară a moțiunii de cenzură neconstructive, au hotărât, așadar, să le impună parlamentarilor dispuși să doboare un guvern obligația de a propune o alternativă de guvernare. Principalul avantaj constă în faptul că acționează ca un factor de descurajare ceva mai puternic decât demiterea unui guvern fără asumarea vreunei responsabilități, act ce ar fragiliza stabilitatea politică.
Un alt avantaj îl reprezintă garantarea unei continuități instituționale superioare față de situația unei moțiuni de cenzură neconstructive. Legitimitatea (respectiv, majoritatea parlamentară) devine legalitate (respectiv, capacitatea de a legifera), așa cum spun germanii.
O coaliție care o înlătură pe cea precedentă este obligată să formeze un guvern, asigurând astfel funcția executivă, care nu rămâne niciodată vacantă. Un guvern este înlăturat doar prin înlocuirea sa. Grupul sau grupurile parlamentare pregătite să depună o moțiune de cenzură trebuie să poată justifica politic opoziția față de primul guvern, propunând o direcție politică alternativă odată ajunse la putere.
Importanța moțiunii de cenzură constructive rezidă tocmai în faptul că nu este utilizată frecvent. În realitate, prezența unor astfel de articole în constituție are rolul de a descuraja, într-o anumită măsură, opoziția.
Acest mecanism a fost aplicat de doar două ori în Germania, la nivel federal. Guvernul lui Willy Brandt a fost amenințat de o moțiune de cenzură constructivă depusă de CDU/CSU-ul condus de Rainer Barzel în 1972, însă acesteia i-au lipsit câteva voturi pentru a răsturna coaliția social-liberală.
În schimb, în 1982, cancelarul social-democrat Helmut Schmidt a pierdut încrederea Bundestag-ului atunci când foștii săi aliați liberali au votat alături de creștin-democrați în favoarea moțiunii de cenzură, formând astfel guvernul lui Helmut Kohl.
În Germania, acest mecanism nu a mai fost utilizat în Bundestag de atunci, însă în anumite landuri federale (10 din 16), această practică este posibilă, fiind foarte rar folosită pentru a demite un ministru-prezident și având succes în și mai puține cazuri.
În alte țări ale Europei
Moțiunea de cenzură constructivă există, de asemenea, printre altele, în Belgia, Polonia, Spania, Ungaria și Slovenia, precum și în alte state din întreaga lume. Acest instrument este adesea perceput doar ca un factor de descurajare, protejând guvernul împotriva unei posibile „coaliții a extremelor”.
Totuși, acest mecanism a fost implementat și în Spania, unde o moțiune de cenzură trebuie depusă de o zecime dintre membrii parlamentului (35 din 350) și trebuie să includă numele candidatului pentru funcția de Președinte al Guvernului (adică Prim-ministru).
Aceasta trebuie adoptată într-un interval de timp rezonabil de către o majoritate absolută a membrilor camerei (176 de voturi din 350). Aprobarea moțiunii de cenzură atrage după sine demisia automată a Președintelui Guvernului și înlocuirea sa imediată cu succesorul său, care depune apoi automat jurământul. Utilizarea sa este limitată, deoarece nicio moțiune nu poate fi depusă de aceiași semnatari pe parcursul aceleiași sesiuni parlamentare dacă prima moțiune este respinsă.
Recent, o moțiune de cenzură constructivă a fost adoptată în 2018 împotriva liderului conservator al guvernului, Mariano Rajoy, permițându-i socialistului Pedro Sánchez să preia puterea.
În general, existența unei moțiuni de cenzură constructive oferă guvernului în funcție un anumit grad de stabilitate, deoarece este puțin probabil ca oponenții săi să cadă de acord asupra unei guvernări comune. Pe de altă parte, prezența unui astfel de mecanism nu facilitează stabilitatea guvernamentală la momentul formării coalițiilor: în Belgia există moțiunea de cenzură constructivă, însă aceasta nu garantează o veritabilă stabilitate a guvernului.
Astăzi, România se confruntă cu o criză parlamentară ca urmare a depunerii unei moțiuni de cenzură distructive de către PSD și AUR împotriva guvernului condus de Bolojan. Cu toate acestea, din punct de vedere constituțional, cele două partide de opoziție nu au obligația de a propune un nou guvern în cazul în care această moțiune de cenzură este adoptată. Acest aspect ridică o problemă destul de evidentă legată de responsabilitatea politică a partidelor care au solicitat votul de neîncredere.
